吴秋菊：统一大市场意味着建设用地指标将自由交易？

广州粤港澳大湾区研究院（GIG）是著名学者郑永年教授担任理事长的中国新型智库。

作者：吴秋菊

广州粤港澳大湾区研究院研究员

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近日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布，提出要“打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动，加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场”。可以说这是推进我国高标准市场体系建设、高水平社会主义市场经济体制建设的重磅政策。《意见》在“打造统一的要素和资源市场”板块，提出要“健全城乡统一的土地和劳动力市场”，并在这一主题中提出要“完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制。”在此之前，城乡建设用地增减挂钩指标的跨区域交易主要用于脱贫攻坚和乡村振兴，属于城乡建设用地增减挂钩政策的超常规操作；而此次在建设全国统一大市场的政策中提出完善城乡建设用地指标跨区域交易机制，旨在将指标的跨区域交易常规化，这一政策调整意味着什么，城乡建设用地增减挂钩指标跨区域交易的实现路径是什么，在政策实施的过程中需要注意什么，本文将展开分析。

政策变迁与研究分歧

从指标交易的区域范围来看，城乡建设用地增减挂钩政策实施从产生至今经历了两个阶段的发展变化：第一个阶段指标在单位区域内落地的增减挂钩政策实施阶段，时间大致是2005年至2016年；第二个阶段是行政主导的指标跨区域交易的增减挂钩政策实施阶段，时间大致是2016年至2022年。本文认为，随着《意见》的发布，城乡建设用地增减挂钩政策很大可能性会进入第三个发展阶段，即指标交易的市场化发展阶段。

2005年10月，原国土资源部发布《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号）标志着城乡建设用地增减挂钩政策步入试点实施阶段。2008年6月，原国土资源部印发《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号），文件明确了城乡建设用地增减挂钩政策的基本内涵、具体做法和基本要求，城乡建设用地增减挂钩政策进入规划化、扩大化的试点实施阶段。这一时期还没有使用“指标交易”这一概念，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》使用的是“指标的下达”、“指标的归还”等概念，可见当时期指标的落地是行政主导的，并且该管理办法要求“项目区应在试点市、县行政辖区内设置，优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田”。而这一时期的城乡建设用地增减挂钩实践基本上是在区、县这样一个土地开发的基本行政单元内进行，地方实践除了在整体推进（例如，整村推进的宅基地复垦）与零散式推进方面存在差异，一些地方也开始探索指标的市场化交易模式，典型的如重庆的地票交易。

以《国土资源部关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规[2016]2号）、《国土资源部关于进一步运用增减挂钩政策支持脱贫攻坚的通知》（国土资发[2017]41号）的发布为标志，城乡建设用地增减挂钩政策进入一个全新的实施阶段：（1）与扶贫政策嵌套后，增减挂钩指标交易的区域范围扩大，乃至实现省际间指标交易；（2）随着逐步与扶贫攻坚项目、乡村振兴项目的结合，增减挂钩项目指标交易的行政统筹色彩进一步增强，2018年国务院发布《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（国办发〔2018〕16号），明确了跨省域的指标调剂是国家向深度贫困地区进行的财政统筹。上一阶段，乃至这一阶段一些地方开展指标的市场化交易探索（例如，义乌的“集地券”模式）均未获得政策响应。

如上文所述，在2016至2022这个发展周期，政策并未对增减挂钩指标交易的市场化问题做出回应，而学界对这个问题的讨论是激烈的，也形成了完全相对的两种观点。以周其仁、郑风田为代表的学者，对增减挂钩政策持肯定态度，并且主张通过指标交易的市场化让农民实现宅基地财产权；以贺雪峰、陈锡文代表的学者，对增减挂钩政策持否定态度，其中贺雪峰认为增减挂钩的指标交易市场化并不能让农民致富，且基于他长期的调查研究，他认为增减挂钩政策实践产生的消极影响要远超其正面效应。

而近日发布的《意见》将完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制作为了健全城乡统一的土地市场的重要内容，它释放了增减挂钩指标交易市场化的政策信号，即城乡建设用地增减挂钩指标交易将由行政统筹转向市场配置。

增减挂钩指标交易市场化意味着什么？

如果说《意见》传递出了增减挂钩指标交易市场化的信号，是否意味着上述学术研究观点中的改革派主张，即通过指标交易的市场化让农民实现宅基地财产权的主张获得了政策认可呢？当然并不是，通过增加挂钩指标交易的市场化，农民可以实现对土地增值收益的分配，但是很难说农民将由此获得大量的财富。首先从目前我国2亿亩宅基地的保有量来说，可转化的指标极其多，而从建设用地的指标需求来说，则极端少，甚至有研究认为我国城市的建筑面积扩张已基本完成，从供需的角度来说，指标的市场化意味着指标的廉价化；从涨价归公的城市扩张中土地增值收益分配正义以及土地的宪法秩序来说，我国的土地管理制度、政策也不允许出现食利者阶层。所以，增减挂钩指标交易市场化的政策主旨并非农民致富。

如果说增减挂钩指标交易市场化的政策主旨并非农民致富，那么它的政策主旨是什么呢？本文认为主要还是为了服务耕地保护，即在耕地保护的土地管理制度中引入市场要素，让城市扩张导致的耕地减少与宅基地退出形成的耕地增加通过市场手段关联起来。具体来说，如果指标交易仅仅限定在区县范围内，那么一些发达地区的区县可能要通过非常高的成本才能获得指标，例如要拆除农民建设得很好的房屋，而这些复垦的土地又很难达到较高的农田质量标准；通过指标的跨区域交易，甚至是全面的市场化，指标是通过拆除偏远地区较低质量水平的房屋获得，而这部分土地复垦成为质量达标的农田更有现实性，也就是说，通过增减挂钩指标交易的市场化，使基于增减挂钩政策实现的占补平衡更具现实性。从这个意义上讲，增减挂钩指标交易的市场化是土地管理中占补平衡制度完善的要求。

事实上，从城乡建设用地增减挂钩政策的产生来看，它本身就是从我国的占补平衡政策中衍生而来，即在此之前，基于占补平衡的土地管理的要求，地方除了可以通过开垦荒地等方式新增耕地，也可以通过复垦宅基地新增耕地，但是随着占补平衡中分立出补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩指标（以2000年原国土资源部发布《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》为标志），城乡建设用地增减挂钩政策实践长期偏重在探索其与宅基地财产权的关系问题上。然而经过20多年的试验与发展，增减挂钩政策复归到了通过占补平衡实现耕地保护的政策本源，其中的重要原因是在改革实践中增减挂钩指标的财富想象被证伪了，特别是这种行政主导的土地增值收益分配调整不具备可推广性、可持续性。从这个意义上讲，《意见》表述“完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制”，其政策意涵就是要对土地管理中的占补平衡制度进行完善，且占补平衡的两种主要方式是城乡建设用地增减挂钩及其他方式的补充耕地，完善的方向是推进占补平衡由政府统筹转向市场配置。

如何推进增减挂钩指标交易市场化？

基于上文的分析，目前政策表述完善增减挂钩指标跨区域流转，其政策导向推进增减挂钩指标交易的市场化，需要置于推进占补平衡由政府统筹向市场配置转型这个前提下进行理解。从这个意义上讲，推进增减挂钩指标交易市场化需要注意以下事项：

首先，明晰政府与市场的边界。在推进占补平衡由政府统筹转向市场配置的过程中，政府的职责定位是提供公共品，即搭建交易平台，提供管理准则，进行市场监管，其他的事情交给市场自主决策。

其次，推进增减挂钩指标交易市场化的政策宗旨是耕地保护，理论与技术前提是占补平衡。我们都知道，在增减挂钩政策发展演变的过程中，其进行过一些市场化的尝试，也有不少市场化/产权的理论，典型如土地发展权理论，对之进行过理论支撑，但是需要明确的是，此次完善增减挂钩跨区域流转的政策主张，并非建基于发展权理论之上（也无须另起炉灶，建立土地发展权的制度体系），它是对土地管理的制度体系、技术体系的推进与完善。换句话说，推进宅基地的财产权化，甚至推动宅基地财产权的变现，并不是这一政策的根本追求（从以往的实践来看，政府总是积极打造增减挂钩促进宅基地财产权实现案例，但实质有违市场原则），当然这并不是否定宅基地财产权制度建设的必要性。

最后，注重耕地补充指标、增减挂钩指标的关联与区分。不管是直接补充耕地，还是复垦宅基地补充耕地，都是为了确保在城镇发展以及乡村建设的过程中，避免耕地数量减少、质量降低，所以这两种方式的补充耕地的评价标准应当统一。当然，直接补充耕地与复垦宅基地，在成本上肯定是存在差异的，特别是复垦宅基地还存在对农民住房财产权的补偿，那么指标的形成就更加需要注重市场本身的选择，要特别规避政府的积极介入，防止对乡村的大拆大建。

END

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